Porto de Santos precisa crescer, mas disputa pelo Tecon 10 trava maior leilão portuário do país

O Porto de Santos chegou a um ponto em que ampliar a capacidade deixou de ser apenas uma escolha de planejamento e passou a ser uma questão de competitividade logística. É nesse contexto que se insere o Tecon Santos 10, empreendimento projetado para transformar a região do Saboó, na margem direita do complexo, em um dos maiores terminais de contêineres do país. O problema é que, enquanto a necessidade de expansão reúne praticamente todos os atores do setor, a definição de quem poderá disputar o arrendamento continua no centro de uma disputa regulatória que já passou por Antaq, TCU, Ministério de Portos e Aeroportos, Casa Civil e Cade. O projeto prevê uma área de aproximadamente 622 mil metros quadrados, resultado da reorganização de uma região atualmente fragmentada. Segundo a Antaq, a área existente possui cerca de 423 mil m² em sua configuração inicial e aproximadamente 1,3 quilômetro de cais. Na configuração projetada, o Tecon Santos 10 deverá contar com cerca de 1.505 metros de cais, quatro berços de atracação, pátios, infraestrutura ferroviária interna, equipamentos de movimentação de contêineres e obras de dragagem e integração logística. A capacidade prevista também dá a dimensão do empreendimento. O terminal foi estruturado para alcançar 3,5 milhões de TEUs por ano, contribuindo para ampliar em aproximadamente 50% a capacidade de movimentação de contêineres do Porto de Santos. O investimento estimado pelo governo federal está na ordem de R$ 6,4 bilhões, enquanto a página oficial do projeto na Antaq registra CAPEX de aproximadamente R$ 6,45 bilhões e contrato de 25 anos.

A justificativa econômica para um empreendimento dessa escala está diretamente relacionada ao papel do Porto de Santos no comércio exterior brasileiro. Em 2025, o complexo registrou 186,4 milhões de toneladas movimentadas, novo recorde histórico, consolidando sua posição como principal complexo portuário do país. A expansão do Tecon 10 é tratada pelo governo como uma das principais iniciativas para acompanhar o crescimento da demanda por transporte conteinerizado. O raciocínio é simples, mas estratégico: quando a capacidade de um terminal se aproxima do limite, o problema deixa de estar restrito à operação portuária. Ele passa a atingir toda a cadeia logística. Navios aguardam mais tempo, custos de estadia podem aumentar, a programação de cargas se torna mais complexa e a eficiência do comércio exterior é afetada. Por isso, o Tecon Santos 10 não representa apenas a criação de uma nova área de movimentação de contêineres. Trata-se de uma tentativa de preparar Santos para uma nova escala de operação e para o crescimento do comércio exterior brasileiro.

Onde começa o problema do leilão

A dificuldade surgiu justamente na tentativa de equilibrar dois objetivos legítimos: atrair investidores capazes de executar um empreendimento de grande porte e, ao mesmo tempo, evitar concentração excessiva no mercado de terminais de contêineres de Santos. Na modelagem elaborada pela Antaq, o certame foi concebido originalmente em duas etapas. Na primeira, ficariam impedidos de participar os chamados incumbentes: empresas ou grupos que já possuem participação em terminais de contêineres no complexo santista. A segunda etapa seria aberta caso a primeira não produzisse proposta válida. Nessa fase, os atuais operadores poderiam participar, desde que, caso vencedores, realizassem o desinvestimento de seus ativos antes da assinatura do novo contrato. A própria documentação da Antaq registra essa estrutura como uma alternativa destinada a conciliar competição e preservação do interesse econômico pelo ativo. A questão mudou de dimensão durante a análise do Tribunal de Contas da União (TCU).

TCU ampliou a restrição aos armadores

Em dezembro de 2025, o TCU concluiu a análise do projeto e manteve a estrutura bifásica, mas estabeleceu recomendações e condicionantes relacionadas à participação de armadores, diante dos riscos de integração vertical entre navegação e operação portuária. O entendimento aprovado pelo Tribunal determinou que fossem incorporadas ao edital medidas destinadas à neutralidade concorrencial, incluindo restrições à participação de armadores. O debate passou, então, a envolver uma questão fundamental: até que ponto o Estado deve restringir previamente quem pode participar de um leilão para evitar um possível problema concorrencial futuro? A área técnica do próprio TCU apresentou uma visão menos restritiva. Em sua análise, concluiu que não haveria justificativa suficiente para uma vedação ampla aos armadores e apontou o desinvestimento como uma alternativa capaz de reduzir riscos concorrenciais sem retirar antecipadamente potenciais competidores da disputa. O argumento econômico é relevante. Em um ativo que exige bilhões de reais em investimentos, restringir o universo de participantes pode reduzir justamente a competição que o edital pretende estimular.

O papel do Cade na discussão

O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) também entrou no debate. A análise concorrencial parte de uma premissa importante: risco concorrencial não é necessariamente dano concorrencial. É preciso avaliar a estrutura de mercado, a capacidade de exercício de poder de mercado, os incentivos econômicos dos agentes e os efeitos efetivamente produzidos por uma operação ou concentração. Em manifestação técnica relacionada ao projeto, a área econômica do Cade concluiu que não estavam evidenciados elementos suficientes para justificar a exclusão dos armadores do certame. O estudo também destacou que a integração vertical pode produzir ganhos de eficiência, embora reconheça a necessidade de avaliar eventuais riscos de fechamento de mercado. Essa distinção é importante para compreender o impasse. Impedir antecipadamente um determinado grupo de disputar o terminal significa presumir que sua vitória produzirá necessariamente um problema concorrencial. Outra abordagem é permitir a disputa e estabelecer, no próprio edital, mecanismos capazes de impedir que a eventual concentração se materialize. É justamente nesse segundo caminho que aparece o desinvestimento.

Casa Civil propõe ampliar a disputa

Em maio de 2026, a Casa Civil apresentou nova orientação para a modelagem do Tecon Santos 10. A proposta passou a defender uma participação mais ampla no certame, incluindo armadores e operadores já instalados em Santos, desde que sejam observadas obrigações de desinvestimento quando necessárias. A Nota Técnica nº 11/2026 sustentou que não foram identificadas razões concretas suficientes para impedir a participação de armadores e operadores, desde que os riscos concorrenciais sejam tratados por mecanismos adequados. A Casa Civil também propôs elevar a outorga mínima, originalmente indicada em R$ 500 milhões, para aproximadamente R$ 1,044 bilhão, em uma tentativa de reforçar a capacidade econômico-financeira do futuro arrendatário. No caso dos operadores já instalados, a solução discutida consiste em permitir a participação condicionada a um compromisso irrevogável e irretratável de desinvestimento, caso o participante seja vencedor. A lógica é diferente da exclusão prévia. Em vez de perguntar “quem está autorizado a participar?”, o modelo passa a perguntar “o que o vencedor terá de fazer para preservar a concorrência?”

A disputa entre restrição e competição

Esse ponto concentra a principal controvérsia do Tecon Santos 10. De um lado, existe o receio de que um grande operador já presente no Porto de Santos possa conquistar o novo terminal e, com isso, aumentar sua participação no mercado. De outro, existe o risco de que uma restrição excessiva reduza a quantidade de concorrentes capazes de apresentar propostas robustas para um ativo que exige bilhões de reais em capital, tecnologia, capacidade operacional e experiência internacional. A própria área técnica do TCU já havia apontado que seria possível conciliar competição e proteção concorrencial mediante mecanismos menos restritivos do que a exclusão de determinados participantes. Para o mercado de leilões, essa diferença não é meramente jurídica. Ela interfere diretamente na formação da disputa, no número potencial de propostas, na precificação do ativo e na capacidade financeira dos grupos interessados. Quanto maior o universo de competidores qualificados, maior tende a ser a possibilidade de competição efetiva pelo arrendamento. Mas, em um mercado concentrado, permitir a participação de agentes já estabelecidos também exige mecanismos capazes de evitar que a vitória produza uma concentração considerada prejudicial

Apesar da manifestação da Casa Civil, o Tecon Santos 10 ainda não chegou à fase de publicação definitiva do edital. Em agosto, a Casa Civil confirmou que o projeto deveria retornar ao TCU após os ajustes da modelagem. Mais recentemente, o governo criou um Grupo Técnico de Trabalho (GTT) para analisar a alteração da modelagem do certame. A previsão divulgada no fim de setembro era de que o grupo concluísse sua avaliação em outubro e, posteriormente, o processo fosse encaminhado à Antaq. Ainda não havia, entretanto, uma data definida para o leilão. A situação também ganhou uma nova frente concorrencial. Em setembro, o Cade decidiu aprofundar a análise envolvendo MSC e Maersk, sócias na Brasil Terminal Portuário (BTP), diante da possibilidade de uma delas disputar e eventualmente vencer o Tecon Santos 10. A análise passou a considerar, entre outros pontos, vínculos comerciais, contratos e mecanismos que poderiam manter relações econômicas mesmo após eventual separação societária. Isso demonstra que a discussão não terminou com a definição de uma regra de participação. O desafio agora é construir uma modelagem que seja simultaneamente competitiva, financiável, juridicamente segura e capaz de preservar a concorrência.Um leilão que pode redefinir Santos O Tecon Santos 10 é, portanto, mais do que um grande arrendamento portuário. Ele representa uma decisão sobre o modelo de expansão do principal complexo portuário brasileiro. A infraestrutura prevista, área próxima de 622 mil m², cais de aproximadamente 1.505 metros, novos equipamentos, pátios, dragagem e integração ferroviária — foi dimensionada para uma operação de escala internacional. O projeto também mostra uma característica cada vez mais presente nos grandes leilões de infraestrutura: a disputa não termina na sessão pública. Antes dela, existe uma complexa engenharia regulatória destinada a definir quem pode competir, quais obrigações serão assumidas pelo vencedor, como os investimentos serão executados e quais mecanismos serão acionados caso surjam riscos à concorrência. No caso do Tecon Santos 10, essa engenharia tornou-se tão importante quanto o próprio ativo. O Brasil precisa ampliar a capacidade de Santos para acompanhar o crescimento do comércio exterior. Ao mesmo tempo, precisa garantir que a expansão seja acompanhada de competição, eficiência e segurança jurídica. O desafio está justamente em encontrar o ponto de equilíbrio. Para o setor de leilões, a expectativa agora se concentra na nova modelagem que deverá sair do Grupo Técnico de Trabalho e retornar à Antaq. O que está em jogo não é apenas a data de publicação do edital, mas o desenho concorrencial de um dos maiores arrendamentos portuários já estruturados no país. E, nesse caso, a qualidade das regras poderá ser tão determinante quanto o tamanho do terminal. Fontes: Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq); Ministério de Portos e Aeroportos; Tribunal de Contas da União (TCU); Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade);  Casa Civil da Presidência da República; Porto de Santos / Autoridade Portuária de Santos (APS); Agência Brasil; CNN Brasil; Estadão / Economia & Negócios; Associação Comercial de Santos (ACS).